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37关于陆某与N市规划局规划许可行政争议案（第2页）

在我国现行行政法学中，并没有像民法有一个完整诉讼时效以及刑法有明确的追诉时效的概念，涉及行政诉讼时效内容时往往用起诉期限来代替，认为起诉期限是“法律规定的当事人请求法院通过行政诉讼程序给予法律救济的最长时间限制”。有关行政诉讼起诉期限的规定散见于《行政诉讼法》、《行政复议法》、最高法院司法解释以及各部门行政法中，其中规定的时间长短不一，少则5日，多则20年，有研究者参照我国《民法通则》将民事诉讼时效划分为普通时效、特殊时效和最长时效，对行政起诉期限区分为一般起诉期限、特殊起诉期限和最长起诉期限三种。

（一）一般起诉期限

1．原告直接起诉的，起诉期限规定为3个月（《行政诉讼法》第39条规定）；

2．对经过复议向法院起诉的，起诉期限规定为15日（《行政诉讼法》第38条规定）。

（二）特殊起诉期限

1．直接向法院提起诉讼的特殊起诉期限。其中有：

15日（《土地管理法》第83条、《邮政法》第40条、《水污染防治法》第54条、《药品管理法》第55条等）；

30日（《渔业法》第33条、《森林法》第17条、《土地管理法》第16等）。

2．经复议向法院提起诉讼的特殊起诉期限。其中有：

5日（现已失效的《治安管理处罚条例》）；

30日（《海关法》第26条等）；

3个月（《专利法》第41条、《城市房屋拆迁管理条例》第16条等）。

（三）最长起诉期限

2000年3月10日施行的《最高人民法院关于执行（中华人民矢和国行政诉讼法》若干问题的解释），将行政诉讼最长起诉期限分为两种：一种是知道具体行政行为内容，但未被告知诉权或者起诉期限的为2年（《解释》第41条规定）；另一种是不知道具体行政行为内容的，涉及不动产的为20年，其他的为5年（《解释》第42条）。

二、最长起诉期限的适用存在界定不清之处，法官自由裁量权较大

对于上述最高人民法院司法解释第41条、42条规定的起诉期限，自实施以来，一直在审判实践中存有争议，很多律师和法官都认为该两条内容界定不清，文字表述不严谨、不科学，给司法适用带来困惑。下面予以简单剖析：

《解释》第41条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”从本条表述的适用对象或适用范围来看，似乎是针对行政行为相对人的，因行政机关的具体行政行为针对行政相对人作出，行政机关告知诉权或起诉期限也应是针对行政相对人的，此时，行政机关并没有义务去告知具体行政行为的利害关系人，事实上也不可能告知。所以本条起诉期限最长2年的规定应适用于行政行为相对人，而不适用行政行为的利害关系人。

《解释》第42条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”从本条表述的含义看，其适用对象似乎是针对行政行为利害关系人的，而不是针对行政行为相对人的。因为行政机关的具体行政行为就是针对相对人作出的，行政行为的相对人不知道行政机关对其所做具体行政行为的内容几乎是不可能的，而行政行为利害关系人不知道该具体行政行为内容的可能性却非常大。但是，该条司法解释的内涵并不能排除行政行为的相对人不知道具体行政行为的内容或利害关系人知道行政行为的具体内容的可能。

同样推理，第41条规定的情形也存在适用行政行为利害关系人的问题。再仔细推敲，第41条、第42条区分的两种情形，一种是未告知诉权或起诉期限的，一种是不知道具体行政行为内容的，但实践中这两种情形并不是截然分开、完全独立的，尤其是在利害关系人方面同时存在两种情形的比比皆是。那么，法官该如何解决这种两个条款都可以适用的冲突，律师该如何把握适用的准则呢?

三、律师可选择合适诉讼策略补救行政起诉期限，以达到委托人行政诉讼之目的

可以说，正确理解行政起诉期限的法律规定是律师代理行政诉讼案件的前提，但按照前面的阐述，我国现行司法实践中对起诉期限的理解存在歧义，适用存在冲突，因此法官的自由裁量空间较大。这种现状，对于律师代理行政诉讼案件提出了更高要求，即代理伊始就需认真研究起诉期限，可能存在风险时，就应考虑选择合适诉讼策略进行行政起诉期限补救。

如果有充分证据证明具体行政行为违法，但已经超过诉讼时效，代理人就应考虑到行政相对人或利害关系人直接向法院提起诉讼、请求确认行政行为违法，可能会承担败诉的风险：法院一是不予受理，二是受理后经审理裁定驳回起诉。此种情况，律师可考虑重新审视案件，另选定一个诉讼角度起诉，例如直接向被告行政机关提出申请，请求行政机关依法纠正自己的违法行政行为或查处行政相对人的违法行为，该请求并未有法定期限限制，如行政机关未予纠正或查处，律师则可以针对此申请提起行政不作为之诉，请求行政机关在一定期限内履行法定职责。针对这种诉讼请求，法院一般只审查该行政机关是否具有受理、审核和作出处理的法定义务和职责，原告是否向被告请求过履行法定职责，诉请不作为的起诉期限有没有超过，而不会审查原告何时知道或应当知道具体行政行为的内容、诉权等，如此同样可达到进入行政诉讼程序维护原告合法权益的目的。

就本案例而言，原告三业主律师在代理起诉时，如果从其提供民事代理服务的其他184位业主中选出近两年内签订《商品房买卖合同》的人作为原告，也不会发生本案被裁定驳回起诉的结果。由此也可以带来启示，如果某一个具体行政行为涉及多个行政相对人或利害关系人，这些人介入具体行政行为的时间先后不同，律师便可从中做出选择，较为容易地解决个别原告起诉期限超过法律规定的问题。